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加强规范性文件管理 为全面振兴提供有力制度支撑

发布日期:2016.10.26 来源:黑龙江省政府网站

  [主持人]2016年5月16日,省政府常务会议通过了《黑龙江省规范性文件管理办法》,并于2016年7月1日起施行。今天我们非常荣幸邀请到黑龙江省法制办公室党组成员、副主任林维新同志为大家进行详细解读。

  [主持人]请您介绍一下《黑龙江省规范性文件管理办法》出台的背景

  [林维新]2008年12月我省制定出台了《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》(2008年省政府讼第5号,以下简称《规定》),并于2009年1月1日起施行。该《规定》施行8年来,对加强我省规范性文件的监督管理工作发挥了重要作用。但实践中还存在规范性文件内容违法时有发生、合法性审查制度落实不到位、规范性文件漏备现象比较突出等问题。2014年印发的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称《四中全会决定》)和2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》)中,对规范性文件管理提出了新的要求。因此,需要重新制定《规定》,以落实国家要求并完善相关制度措施,解决实际问题。考虑到这次重新制定《规定》主要是加强对规范性文件的管理,因此,将项目名称改为《黑龙江省规范性文件管理办法》(以下简称《办法》)。

  [主持人]《办法》规范的主要内容有哪些?

  [林维新](一)明确概念界定,完善核查机制。为落实《四中全会决定》关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求,《办法》第二条对规范性文件概念进行了重新界定,明确本《办法》所称规范性文件,是指除政府规章外,本省行政机关以及法律法规授权具有管理公共事务职能的组织制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务,在一定期限内可以反复适用,具有普遍约束力的行政公文。这样规定,明确规范性文件必须同时具备三项条件:一是必须“涉及公民、法人或者其他组织权利、义务”;二是必须“在一定期限内可以反复适用”;三是必须“具有普遍约束力”。因此,新的概念界定比原《规定》更严谨、准确,便于在执行过程中理解和把握,确保对规范性文件认定不遗漏。同时,确立了核查、抽查制度。《办法》第二十六条规定,制定机关的办公机构应当于每季度第一个月五日前,将本机关上一季度发文目录送本机关的法制机构核查。法制机构经核查,对属于规范性文件未向备案审查机关报送备案的,应当告知办公机构及时报送备案;第三十四条规定,备案审查机关的法制机构通过随时调阅或者抽查制定机关的发文登记簿和有关文件等方式,对规范性文件报送备案情况进行监督。上述两条的规定,最大限度解决了规范性文件漏备漏审问题。
  (二)严格规范制定,确保规范性文件质量。一是明确制定机关范围。针对一些不具有行政执法主体资格的单位随意制定规范性文件的情况,《办法》在第七条中明确规定,只有各级人民政府、县级以上人民政府的办公机构、县级以上人民政府的工作部门、县级以上人民政府的派出机关和法律法规授权的组织可以制定规范性文件,除此之外,其他任何机关和组织不得制定规范性文件。二是严格按照法定权限设定规范性文件内容。《办法》第八条规定,规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政处分等和应当由法律、法规、规章或者上级机关设定的内容,没有法律、法规依据,规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。三是严格规定规范性文件制定程序。第一,明确了起草部门起草前期的工作要求。《办法》第十条第一款规定,负责起草规范性文件的部门(含内设机构)、法律法规授权的组织应当对规范性文件需要解决的问题进行深入调查研究,对拟确立的制度和措施的必要性、可行性进行充分论证。第二,明确了征求意见和听证程序。《办法》第十一条第一款规定,对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生直接影响的规范性文件,起草部门应当公开征求社会公众意见,广泛听取公民、法人和其他组织的意见。依法需要听证的,应当组织听证。同时为了保证征求意见程序落实到位,《办法》第十一条第二款规定,公开征求社会公众意见的,起草部门应当通过政府网站或者本部门网站,以及其他有利于公众知晓的方式公告。征求意见的期限自公告之日起一般不少于十个工作日;确有特殊情况的,征求意见的期限不得少于五个工作日。第三,规定了规范性文件合法性审查和集体讨论制度。《办法》第十四条第一款规定,起草部门应当将规范性文件送审稿及起草说明等材料报送制定机关,由制定机关的法制机构进行合法性审查。《办法》第十六条第一款规定,规范性文件草案应当由制定机关负责人组织召开会议集体讨论决定。
  (三)强化备案审查职能,依法纠正问题文件。一是规定了规范性文件备案审查的内容。规范性文件备案审查重点是合法性审查,为此,《办法》第十五条第一款规定了5个方面的审查重点:第一,是否超越制定机关的法定职权;第二,是否与法律、法规、规章和有关政策相抵触;第三,是否违反本《办法》第八条关于文件内容的限制性规定(规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政处分等和应当由法律、法规、规章或者上级机关设定的内容,没有法律、法规依据,规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定);第四,是否存在部门利益法制化问题;第五,是否符合本《办法》规定的制定程序。二是规定了问题文件的纠正情形。对报送备案的规范性文件存在第十五条第一款规定审查事项问题之一的,《办法》第三十一条第一款规定,备案审查机关的法制机构应当向制定机关提出自行修改或者撤销的审查处理意见,或者提请备案审查机关撤销文件。三是建立了专家审查机制。为贯彻落实省委关于“探索建立专家参与备案审查机制”的要求,提高规范性文件备案审查工作质量,《办法》第二十九条第二款规定,备案审查机关的法制机构对专业技术性强或者疑难、复杂的规范性文件,可以组织有关专家参与备案审查。
  (四)落实国家要求,建立相关制度机制。一是完善规范性文件评估和清理机制。为了落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于“规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”的要求,保证规范性文件符合有关法律、法规、规章和政策的规定,符合经济社会快速发展的实际情况,《办法》确立了评估制度,第二十一条规定,规范性文件施行满五年的,应当进行评估。评估报告中应当提出规范性文件是否需要继续施行的意见。需要重新制定或者废止的,制定机关应当及时重新制定、废止。同时第二十二条规定了清理要求,对规范性文件每两年清理一次,但对存在相关法规已修改、废止等五种情形的要及时清理。二是确立了“三统一”制度。《纲要》提出“实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度”。为解决实践中存在的规范性文件监管不到位、制定程序不规范和公众辨认、查询不方便等问题,《办法》第十八条第一款规定,制定机关制定的规范性文件,其办公机构应当统一进行登记,使用专用文号统一编号,统一印发。

  [主持人]什么情况下可以简化规范性文件制定程序及简化哪些程序?

  [林维新]按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)和《纲要》的要求,制发规范性文件一般要经过征求意见、依法需要听证的应当组织听证、合法性审查、集体讨论决定的程序。但实践中因突发事件或者执行上级紧急命令急需采取措施而出台规范性文件的,如果完全按照规定程序,会影响紧急情况的处置。为解决这一问题,《办法》第十七条规定,因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件,或者执行上级机关的紧急命令、决定,以及需要施行临时性措施,确需立即制定规范性文件的,经制定机关主要负责人批准,可以简化本《办法》第十一条规定的征求意见和听证、第十六条第一款规定的集体讨论决定的程序。

  [主持人]规范性文件由谁负责报送备案、向哪儿报送备案、备案时限是如何规定的?

  [林维新]《办法》第四条第三款规定,制定机关的办公机构负责规范性文件的报送备案工作。《办法》第二十四条规定,制定机关的办公机构应当自规范性文件公布之日起十五日内,按照下列规定将规范性文件报送备案:一是各级人民政府以及县级以上人民政府办公机构公布的规范性文件,报送上一级人民政府备案。二是县级以上人民政府派出机关公布的规范性文件,报送设立派出机关的人民政府备案。三是县级以上人民政府工作部门公布的规范性文件,报送本级人民政府备案。四是实行垂直管理的部门公布的规范性文件报送上一级主管部门备案,同时报送本级人民政府备案。五是县级以上人民政府直属的法律法规授权的组织公布的规范性文件,报送本级人民政府备案。法律法规授权的组织有主管部门的,由主管部门报送本级人民政府备案。两个或者两个以上部门、法律法规授权的组织联合公布的规范性文件,由主办的部门、法律法规授权的组织按照前款有关规定报送备案。各级人民政府以及县级以上人民政府办公机构、县级以上人民政府派出机关公布的规范性文件,还应当按照有关规定报送本级人大常委会备案。

  [主持人]对规范性文件报送备案有哪些要求?

  [林维新]规范性文件报送备案,目的是接受备案审查机关的审查监督,为了便于审查,及时发现和纠正报送备案文件存在的问题,《办法》第二十五条规定,制定机关报送规范性文件备案,应当按照第二十四条规定径送县级以上人民政府、实行垂直管理部门的上一级主管部门的法制机构。报送备案的材料一式两份,包括:规范性文件备案报告、规范性文件正式文本(附电子文本)、规范性文件说明和制定机关法制机构的合法性审查意见。同时规定,规范性文件的施行日期同公布日期之间少于三十日的,应当在说明中注明理由。

  [主持人]规范性文件存在问题的如何处理?

  [林维新]《办法》第三十一条规定,报送备案的的规范性文件存在本办法第十五条规定审查事项问题之一的,备案审查机关法制机构应当向制定机关提出自行修改或者撤销的审查处理意见,或者提请备案审查机关撤销文件。不报送备案的规范性文件存在本办法第十五条规定审查事项问题之一的,备案审查机关的法制机构应当向制定机关提出自行撤销的处理意见,或者提请备案审查机关撤销文件。县级以上人民政府法制机构认为实行垂直管理的部门报送备案的规范性文件有第十五条规定审查事项问题之一的,可以要求部门自行纠正,也可以提请部门的上一级主管部门按照有关规定处理。第三十二条规定,制定机关应当自收到备案审查机关的法制机构提出的审查处理意见之日起二十日内,按照要求自行纠正文件,并将修改后公布的规范性文件按照本办法报送备案,废止规范性文件的,应当告知备案审查机关的法制机构。

  [主持人]公民、法人或者其他组织认为规范性文件有违法问题的如何处理?

  [林维新]《办法》第三十三条规定,公民、法人或者其他组织认为规范性文件有违法问题的,可以通过信函、传真、电子邮件等方式向本《办法》第二十四条第一款规定的备案审查机关提出书面审查建议,并径送备案审查机关的法制机构。书面审查建议应当载明建议人姓名或者单位名称、建议审查事项以及理由、联系方式、建议日期。备案审查机关的法制机构应当自收到建议之日起六十日内依法办理,并将办理情况告知建议人;六十日内无法办理完毕的,经备案审查机关的法制机构负责人批准,可以延长三十日,但不含有关机关协助审查所需的时间。法律法规对办理时限另有规定的,从其规定。

  [主持人]《办法》对哪些情形规定了法律责任?

  [林维新]总结《规定》实施8年来的规范性文件管理工作经验,参考其他省、市的有效做法,《办法》在第五章规定了操作性较强的规范性文件管理工作的责任追究制度。《办法》第三十七条至第四十条规定,对制定机关无权制定和制定限制内容的规范性文件、违反规范性文件制定程序、不按规定报送备案、对存在问题的规范性文件未按照规定时限处理等情形,给予通报批评,并对相关责任人员依法予以处理。第四十一条规定,备案审查机关的法制机构工作人员在备案审查工作中,存在不依法审查、对问题文件不提出处理意见、对公民、法人和其他组织建议审查的规范性文件逾期不处理造成不良影响的情形,依法予以处理。充分体现监督机关权责统一原则。

  [主持人]由于时间关系,对林维新副主任的访谈就进行到这里,谢谢各位网友的关注。